Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
Ketika Penjaga Konstitusi Ikut Ditawan
Pasar gelap keadilan menjadi jauh lebih berbahaya ketika kepentingan tidak hanya menyentuh peradilan umum, tetapi memasuki lembaga yang diberi tugas menjaga konstitusi. Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenangan menguji undang-undang, menyelesaikan sengketa kewenangan lembaga negara, memutus pembubaran partai politik, dan menyelesaikan perselisihan hasil pemilihan umum.[1] Putusannya bersifat final dan mengikat sehingga tidak tersedia upaya hukum lain untuk mengoreksinya. Besarnya kewenangan tersebut membuat Mahkamah Konstitusi tidak hanya menentukan nasib pihak berperkara, tetapi juga dapat mengubah distribusi kekuasaan politik. Ketika penjaga konstitusi ikut ditawan, kepentingan yang menguasainya tidak lagi sekadar memperoleh kemenangan hukum; ia memperoleh kesempatan berbicara atas nama hukum tertinggi.
Mahkamah Konstitusi dibentuk untuk memastikan bahwa kehendak pembentuk undang-undang tidak melampaui batas konstitusi. Ia menjadi tempat terakhir ketika mayoritas politik menggunakan kewenangannya untuk menghasilkan norma yang merugikan hak warga negara. Dalam kedudukan tersebut, pengadilan konstitusi harus berdiri di luar kepentingan pemerintah, parlemen, partai, pemilik modal, dan tekanan publik. Namun, independensi tidak lahir hanya karena undang-undang menyebut sebuah lembaga merdeka. Independensi ditentukan oleh keberanian hakim memutus hubungan dengan kepentingan yang mengantarkannya ke kursi kekuasaan.
Penawanan dapat dimulai dari pengisian jabatan hakim konstitusi. Sembilan hakim diajukan oleh tiga cabang kekuasaan, yaitu presiden, DPR, dan Mahkamah Agung. Pembagian tersebut dirancang agar tidak ada satu institusi yang menguasai seluruh komposisi Mahkamah Konstitusi. Namun, pembagian pengusulan tidak otomatis menghasilkan hakim independen apabila proses seleksi tertutup, kriteria berubah-ubah, dan kandidat dipilih berdasarkan kedekatan atau penerimaan politik. Tiga pintu pengusulan tidak berarti banyak apabila ketiganya digunakan untuk memasukkan kepentingan ke dalam ruang yang sama.
Hakim yang merasa berutang kepada lembaga pengusul menghadapi konflik ketika harus memeriksa undang-undang atau kepentingan pihak yang berperan dalam pengangkatannya. Tidak diperlukan perintah tertulis. Rasa berutang, hubungan personal, kesamaan kepentingan, perlindungan politik, dan harapan memperoleh kedudukan tertentu dapat bekerja jauh lebih halus daripada suap. Judicial indebtedness membuat hakim memahami hasil yang diharapkan tanpa harus menerima satu kalimat perintah. Putusan masih ditulis oleh hakim, tetapi arah pikirannya dapat dibatasi oleh orang-orang yang dahulu membuka pintu jabatannya.
Kedudukan Mahkamah Konstitusi memang berada di antara hukum dan politik. Perkara diperiksa menggunakan prosedur peradilan, alat bukti, dan argumentasi konstitusional, tetapi akibat putusannya sering bersifat sangat politis. Posisi tersebut tidak menjadikan hakim sebagai aktor politik yang bebas menentukan arah kekuasaan berdasarkan preferensi pribadi. Justru karena akibat putusannya besar, hakim wajib membangun jarak yang lebih tegas dari kepentingan politik. Judicial independence bukan hak istimewa agar hakim bebas berbuat sesuka hati, melainkan perlindungan agar ia mampu memutus tanpa rasa takut, utang, dan kepentingan.
Penawanan juga dapat bekerja melalui penalaran hukum. Putusan yang telah diarahkan tidak akan ditulis sebagai hasil kompromi atau loyalitas politik. Ia tetap dipenuhi doktrin, teori, sejarah konstitusi, perbandingan hukum, dan kutipan putusan terdahulu. Namun, seluruh bahan tersebut dapat dipilih secara selektif untuk mencapai kesimpulan yang telah ditentukan. Fakta yang tidak sejalan dikecilkan, prinsip yang menguntungkan diperbesar, sedangkan preseden digunakan atau ditinggalkan berdasarkan hasil yang dikehendaki. Constitutional reasoning kemudian berubah menjadi seni menyusun pembenaran bagi kepentingan.
Konstitusi memang memuat banyak istilah yang membutuhkan penafsiran. Kepentingan umum, moralitas, ketertiban, hak konstitusional, kewenangan lembaga, dan pembatasan yang wajar tidak mempunyai jawaban mekanis. Hakim harus memberikan makna berdasarkan teks, prinsip, sejarah, tujuan, serta akibat suatu norma. Ruang penafsiran tersebut dibutuhkan agar konstitusi tetap hidup. Namun, ruang yang sama dapat disalahgunakan untuk memperluas kepentingan penguasa, mempersempit hak warga negara, atau mengubah syarat politik yang sebenarnya tidak dapat diubah melalui putusan.
Dari sinilah muncul constitutional manipulation. Konstitusi tidak ditolak atau dilanggar secara terbuka, tetapi ditafsirkan sedemikian rupa agar kepentingan tertentu terlihat sesuai dengannya. Norma yang sebelumnya dipersoalkan memperoleh pengesahan yudisial, sedangkan keputusan politik mendapat perlindungan melalui bahasa hukum. Setelah pengadilan menyatakan suatu norma konstitusional, penguasa dapat menggunakan putusan tersebut untuk mematahkan kritik. Kepentingan tidak lagi hanya disebut legal karena telah disahkan undang-undang; ia dinaikkan derajatnya menjadi konstitusional melalui putusan penjaga konstitusi.
Sebaliknya, Mahkamah Konstitusi juga dapat mengubah makna norma melalui putusan yang menciptakan akibat baru. Kewenangan semacam itu diperlukan ketika undang-undang mengandung kekosongan, ketidakjelasan, atau pelanggaran hak. Namun, penafsiran yang terlalu jauh dapat menempatkan hakim sebagai pembentuk kebijakan yang tidak dipilih rakyat. Judicial activism kehilangan legitimasi apabila tidak dibangun di atas argumentasi yang konsisten, kebutuhan melindungi konstitusi, dan batas yang dapat dipertanggungjawabkan. Hakim tidak boleh menggunakan ruang tafsir untuk menggantikan pilihan politik yang semestinya diputus melalui proses demokratis.
Sifat final putusan Mahkamah Konstitusi membuat integritas hakim menjadi syarat yang tidak dapat ditawar. Finalitas dibutuhkan agar sengketa konstitusional memperoleh kepastian. Namun, finalitas tidak boleh berubah menjadi kekebalan dari pertanggungjawaban etik. Ketika terdapat pelanggaran etik, konflik kepentingan, atau hubungan tidak patut, kerusakannya tidak berhenti pada kehormatan seorang hakim. Seluruh putusan lembaga ikut berada di bawah bayang-bayang kecurigaan. Satu hakim yang mengkhianati integritas tidak hanya merusak namanya; ia memaksa masyarakat meragukan apakah konstitusi masih ditafsirkan oleh hukum atau telah dibisikkan oleh kepentingan.
Penjaga konstitusi yang ditawan menyempurnakan lingkaran penguasaan terhadap hukum. Kepentingan masuk ke dalam legislasi dan berubah menjadi undang-undang. Aparat menerapkannya secara selektif, peradilan umum dapat memperdagangkan keadilan, lalu Mahkamah Konstitusi memberikan pengesahan terakhir terhadap norma yang melindungi jaringan kekuasaan. Setiap tahap mempunyai prosedur dan dasar kewenangan sendiri, tetapi seluruhnya dapat bergerak menuju perlindungan kepentingan yang sama. Rakyat masih diberi hak menggugat, tetapi gugatannya diperiksa oleh institusi yang berisiko telah berdiri di dalam lingkaran pihak yang digugat.
Agar uraian mengenai penawanan tersebut tidak berhenti sebagai tuduhan yang terlalu umum, titik-titik kerawanannya dapat diperiksa melalui bagian-bagian berikut.
A. Pengisian jabatan hakim yang dikuasai kepentingan
Proses seleksi merupakan pertahanan pertama bagi independensi Mahkamah Konstitusi. Seleksi yang tertutup membuka ruang bagi lembaga pengusul memilih kandidat berdasarkan kedekatan, loyalitas, dan penerimaan politik. Persyaratan formal tetap dapat dipenuhi karena masalahnya bukan semata-mata pada pendidikan dan pengalaman kandidat, tetapi pada hubungan yang membentuk pencalonannya. Seseorang dapat mempunyai kemampuan hukum yang tinggi sekaligus membawa ketergantungan kepada pihak yang mengusulkannya.
Keterbukaan karena itu tidak boleh berhenti pada pengumuman nama kandidat. Rekam jejak, kekayaan, hubungan organisasi, aktivitas politik, karya ilmiah, dan potensi konflik kepentingan harus dapat diperiksa publik. Wawancara terbuka juga kehilangan arti apabila keputusan sebenarnya telah dibuat sebelum pengujian dimulai. Predetermined selection hanya menggunakan proses publik sebagai panggung untuk mengesahkan pilihan tertutup. Negara seolah-olah mencari hakim terbaik, padahal seluruh rangkaian seleksi hanya diarahkan untuk memperkenalkan orang yang sejak awal telah ditentukan.
B. Konflik kepentingan dan hubungan dengan lembaga pengusul
Hakim konstitusi dapat berhadapan dengan perkara yang menyentuh kepentingan presiden, DPR, Mahkamah Agung, partai politik, atau kelompok yang mempunyai hubungan dengan proses pengangkatannya. Dalam keadaan tersebut, pengakuan pribadi bahwa hakim mampu bersikap objektif tidak cukup. Independensi harus dapat diperiksa melalui keterbukaan hubungan, komunikasi, dan kepentingan yang relevan. Hakim tidak boleh menjadi satu-satunya orang yang menentukan apakah dirinya mempunyai konflik kepentingan.
Disclosure dan recusal menjadi penting. Hakim wajib membuka hubungan yang dapat menimbulkan keraguan dan mengundurkan diri dari pemeriksaan ketika objektivitasnya patut dipersoalkan. Pengunduran diri bukan tanda kelemahan atau pengakuan bersalah. Ia merupakan perlindungan terhadap kewibawaan lembaga. Hakim yang mempertahankan kursinya dalam perkara yang menyentuh kepentingannya mungkin masih mampu membuat putusan, tetapi ia telah merampas hak masyarakat untuk mempercayai putusan tersebut.
C. Penafsiran konstitusi yang dikendalikan tujuan politik
Ruang penafsiran memberi hakim kemampuan menjaga konstitusi tetap hidup, tetapi juga menyediakan tempat bagi penyalahgunaan. Hakim dapat memperluas atau mempersempit makna norma berdasarkan metode yang dipilihnya. Bahaya muncul ketika metode berubah mengikuti hasil yang diinginkan. Pada satu perkara, hakim sangat setia kepada teks; pada perkara lain, teks ditinggalkan atas nama keadilan. Ketidakkonsistenan tersebut dapat menunjukkan bahwa metode penafsiran hanya digunakan sebagai kendaraan menuju tujuan politik.
Putusan yang berintegritas harus menjelaskan hubungan antara teks, prinsip konstitusi, preseden, fakta, dan akibat secara jujur. Penalaran tidak boleh dimulai dari kesimpulan, lalu mundur mencari dasar pembenarannya. Result-oriented interpretation mengubah konstitusi menjadi bahan lentur yang dapat dibentuk sesuai kebutuhan. Jika setiap kepentingan dapat menemukan tafsir yang membenarkannya, konstitusi tidak lagi menjadi batas kekuasaan; ia berubah menjadi kamus yang dipaksa menyediakan kata untuk setiap kehendak penguasa.
D. Finalitas putusan dan pertanggungjawaban etik
Putusan final bukan berarti perilaku hakim kebal dari pemeriksaan. Isi putusan memang tidak dapat diubah melalui mekanisme etik, tetapi proses, hubungan, dan perilaku hakim tetap harus dapat dipertanggungjawabkan. Pertemuan tidak patut, komunikasi dengan pihak berperkara, penggunaan informasi rahasia, serta hubungan keluarga atau bisnis harus diperiksa secara serius. Pengawasan etik tidak boleh hanya bergerak setelah skandal terbuka dan kemarahan publik tidak lagi dapat ditahan.
Perilaku manusia mempunyai kedudukan penting dalam bekerjanya hukum karena teks tidak pernah menjalankan dirinya sendiri.[2] Karena itu, kode etik tidak boleh diperlakukan sebagai dokumen seremonial. Ia harus mempunyai mekanisme pemeriksaan yang bebas, transparan, dan mampu menjatuhkan akibat nyata. Etika yang hanya tertulis tanpa keberanian menindak tidak menjaga kehormatan hakim; ia hanya menyediakan kalimat indah untuk dibacakan ketika kehormatan itu telah dihancurkan.
E. Transparansi proses dan konsistensi putusan
Keterbukaan persidangan, akses terhadap berkas, publikasi pendapat berbeda, dan penjelasan mengenai metode penafsiran membantu masyarakat menguji putusan. Transparansi bukan campur tangan terhadap kemerdekaan hakim. Justru keterbukaan memastikan independensi tidak berubah menjadi ruang gelap yang bebas dari pertanggungjawaban. Masyarakat memang tidak harus menyetujui setiap putusan, tetapi berhak mengetahui bagaimana kesimpulan konstitusional dicapai.
Konsistensi juga menjadi ukuran penting. Hakim dapat mengubah pendirian, tetapi perubahan harus disertai alasan yang dapat diuji. Preseden tidak boleh digunakan ketika menguntungkan dan dilupakan ketika menghalangi hasil yang diinginkan. Judicial consistency menjaga agar konstitusi tidak berubah mengikuti pergantian komposisi serta kepentingan sesaat. Apabila arti konstitusi berubah setiap kali pihak yang berkepentingan berganti, yang sedang ditafsirkan bukan lagi hukum dasar negara, melainkan kebutuhan politik orang yang sedang berkuasa.
Kelima titik tersebut memperlihatkan bahwa penawanan terhadap penjaga konstitusi tidak selalu terjadi melalui transaksi uang. Ia dapat tumbuh melalui seleksi tertutup, utang politik, konflik kepentingan, penafsiran yang diarahkan, pengawasan etik yang lemah, dan ketidakkonsistenan putusan. Seluruhnya dapat berlangsung dalam prosedur yang tampak sah. Bahaya terbesar justru muncul ketika pelanggaran tidak terlihat sebagai pelanggaran karena telah dibungkus dengan kewenangan konstitusional.
Konstitusionalisme menghendaki kekuasaan dibatasi dan hubungan antarlembaga diatur agar tidak ada satu pihak yang menentukan sendiri batas kewenangannya.[3] Mahkamah Konstitusi menjadi bagian penting dari bangunan tersebut. Namun, ia tidak boleh menempatkan dirinya di atas prinsip yang harus dijaganya. Pengadilan yang berwenang membatasi kekuasaan juga harus bersedia membatasi dirinya melalui hukum, etik, transparansi, dan konsistensi penalaran. Penjaga konstitusi tidak menjadi mulia karena putusannya final; ia menjadi mulia hanya apabila finalitas itu digunakan untuk melindungi rakyat, bukan melindungi kepentingan yang tidak dapat memenangkan pertarungan secara terbuka.
Perjalanan dari otoritarianisme menuju oligarki tidak selalu berakhir dengan hilangnya hukum. Hukum tetap dipertahankan karena oligarki membutuhkan norma untuk memberikan legitimasi kepada penguasaan negara. Undang-undang menyediakan hak, aparat menyediakan paksaan, pengadilan menyediakan pembenaran, sedangkan penjaga konstitusi menyediakan pengesahan tertinggi. Kekuasaan tidak lagi berdiri di atas hukum secara telanjang seperti tirani lama. Ia masuk ke dalam hukum, menguasai lembaganya, dan berbicara menggunakan bahasa konstitusi.
Ketika penjaga terakhir ikut ditawan, rakyat tidak hanya kehilangan tempat perlindungan. Mereka dipaksa menerima kepentingan penguasa sebagai tafsir resmi kehendak konstitusi. Oligarki mencapai kemenangan paling sempurna bukan ketika mampu mengabaikan konstitusi, melainkan ketika penjaga konstitusi sendiri telah diperalat untuk menyatakan bahwa kehendak oligarki adalah kehendak hukum dasar negara. Pada titik itu, rakyat masih memiliki konstitusi—tetapi tidak lagi memiliki penjaga yang berdiri di pihaknya.
[1] Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, edisi kedua (Jakarta: Sinar Grafika, 2010), hlm. 115–120.
[2] Satjipto Rahardjo, Hukum dan Perilaku: Hidup Baik adalah Dasar Hukum yang Baik, op. cit., hlm. 49–50 dan 82.
[3] Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia (Jakarta: Sinar Grafika, 2010), hlm. 123–130.
Writer and Copyright:
Dr. Appe Hutauruk, SH., MH.
Advokat & Dosen Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular
Ketua umum Komunitas Masyarakat Anti Korupsi & Penggelapan Pajak
AKTIVIS 1998
